Begrotingsgesprekken in volle gang
Op het moment van publicatie van dit vooruitzicht is de begroting ter advisering voorgelegd aan de Raad van State. Op 15 september is het Prinsjesdag en presenteert het kabinet haar begrotingsplannen voor aankomend jaar. Gezien het kabinet-Jetten een minderheidskabinet is, is er vanuit de oppositie wel voldoende steun nodig om deze plannen uit te kunnen voeren. Of dit lukt, is nu nog onzeker. De uitkomst van deze gesprekken kunnen de personeelsontwikkeling en groei van de overheid en onderwijssector beïnvloeden.
Gematigde groei in 2026 en 2027
Vooralsnog voorzien we een gematigd groeipad voor de publieke sector in 2026 en 2027. De bezuinigingsdruk is de afgelopen jaren toegenomen, wat ook de groei van het personeelsbestand bij de overheid en in het onderwijs afremt. Hoewel de primaire focus ligt op het verminderen van externe inhuur, worden nieuwe vacatures kritischer beoordeeld en waar mogelijk intern ingevuld. Op langere termijn kunnen efficiëntere en eenvoudigere processen (o.a. door minder regels en digitalisering) de personeelsbehoefte verminderen. Het zal echter langere tijd duren voordat dit effect merkbaar wordt. Tegelijkertijd vragen maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld op het vlak van belastinghervormingen, digitalisering van overheidsdiensten en uitbreiding van de krijgsmacht komende tijd juist om meer mankracht. Vooralsnog hanteren we voor 2026 daarom een groeiverwachting van 1,5%, en een groei van 1% in 2027.
In het onderwijs gaan we uit van stabilisatie van de sector in 2026, mede door de bezuinigingen die dit jaar zijn doorgevoerd. En hoewel de sector met name in stedelijke gebieden nog steeds kampt met grote personeelstekorten, lukt het door de krappe arbeidsmarkt maar mondjesmaat om deze in te lopen. Bovendien is er landelijk sprake van een dalende trend van leerling- en studentenaantallen.
In 2027 verwachten we wel weer gematigde groei in het onderwijs, omdat de overheid vanaf dan van plan is extra middelen uit te trekken voor o.a. onderzoek en wetenschap. Bovendien zijn de eerdere bezuinigingsplannen van het vorige kabinet inmiddels teruggedraaid.
Hieronder lichten we de belangrijkste uitgangspunten van onze verwachtingen in meer detail toe.
"}},{"alignedImage":{"position":"bottom","extension":"svg","original":"https://assets.ing.com/asset/22387ca1-880a-4239-a902-89f77532621a/Figuur-1-groei-aantal-ambtenaren-neemt-af.svg","transformBaseUrl":"https://assets.ing.com/transform/22387ca1-880a-4239-a902-89f77532621a/Figuur-1-groei-aantal-ambtenaren-neemt-af"},"componentType":"paragraph","richBody":{"value":"Rijksoverheid en gemeenten zien zich met toenemende financiële druk en een krappe arbeidsmarkt geconfronteerd, wat de noodzaak voor een efficiëntere bedrijfsvoering vergroot. De uitvoering van geplande investeringsopgaven en hervormingen vragen op korte termijn wel om meer capaciteit.
Toegenomen bezuinigingsdruk bij het Rijk…
De financiële druk om de groei van het personeelsbestand bij het Rijk en op gemeentelijk niveau af te remmen is afgelopen jaren toegenomen. Zo werkt het kabinet toe naar een structurele bezuiniging van 22% (bijna €1 miljard) op de apparaatskosten van de rijksoverheid vanaf 2029.
…en vanaf 2028 lagere rijksbijdrage aan gemeenten
De overstap naar de nieuwe financieringssystematiek (1) voor het gemeentefonds heeft de financiële druk van gemeenten structureel vergroot. Door de gefaseerde invoering en tijdelijke compensatiemaatregelen valt de impact tussen 2024 en 2027 mee. Maar in de Voorjaarsnota van 2026 is te zien dat de omvang van het gemeentefonds in 2028 met zo’n €2,5 miljard afneemt. Dit vraagt komende jaren om scherpe keuzes van gemeenten, mede gezien de verwachte extra investeringen in het onderhoud van verouderde gemeentelijke infrastructuur (o.a. bruggen en wegen) (2).
Groei arbeidsvolume neemt af
Als gevolg van de bezuinigingsdruk en hervatte controle op schijnzelfstandigheid sinds begin 2025 zien we dat het Rijk en gemeenten voorzichtiger zijn geworden met aannemen van personeel en externe inhuur. Ook de sterke loongroei – als gevolg van hogere prijzen en de krappe arbeidsmarkt - draagt eraan bij dat werkgevers in alle sectoren voorzichtiger zijn geworden met het uitzetten van nieuwe vacatures.
Zo groeide het aantal fte’s bij het Rijk in 2024 nog met 6,2% en in 2025 nog maar met 1,9%. Bij gemeenten vlakte de groei in die periode af van 5,3% naar 3,6%. Daarnaast daalde het aantal uitstaande vacatures bij het Rijk (exclusief Defensie) met 21,7% in 2025 ten opzichte van een jaar eerder.
Extra inspanning vereist voor maatschappelijke opgaven
Op sommige domeinen vragen grote maatschappelijke opgaven op landelijk en gemeentelijk niveau komende tijd juist om meer inzet van personeel. Per saldo gaan we er daarom vanuit dat het aantal gewerkte uren bij de Rijksoverheid en gemeenten in 2026 en 2027 gematigd zal groeien.
De groei van het aantal uren op Rijksniveau is deels het gevolg van de extra inzet op defensie, uitvoering van de Nederlandse Digitaliseringsstrategie en hervorming van het belasting- en toeslagenstelsel. Op gemeentelijk niveau spelen de energietransitie en achterstallig en intensiever onderhoud van gemeentelijke infrastructuur mee.
"}},{"componentType":"paragraph"},{"alignedImage":{"position":"bottom","extension":"svg","original":"https://assets.ing.com/asset/54cfe733-607d-4f16-8e48-34b3fcc9aeda/Figuur-2-Gewerkte-onderwijsuren-stabiliseert.svg","transformBaseUrl":"https://assets.ing.com/transform/54cfe733-607d-4f16-8e48-34b3fcc9aeda/Figuur-2-Gewerkte-onderwijsuren-stabiliseert"},"componentType":"paragraph","richBody":{"value":"Het landelijk aantal gewerkte uren in het onderwijs neemt dit jaar niet verder toe, mede als gevolg van bezuinigingen en lagere leerling- en studentenaantallen. Regionaal is er nog steeds sprake van flinke tekorten, met name in het basis- en voortgezet onderwijs in stedelijke gebieden. Door de aanhoudende arbeidsmarktkrapte lukt het hier slechts mondjesmaat om de bestaande tekorten in te lopen.
Kabinet-Jetten trekt eerdere bezuinigingsplannen terug
Het kabinet-Schoof (2024 – 2026) voerde een structurele bezuiniging van in totaal €1,35 miljard op onderwijs door, ofwel 2,3% van de totale OCW-begroting. Het kabinet-Jetten trekt de geplande bezuinigingen vanaf 2027 in. Andere geplande bezuinigingen van het vorige kabinet, van zo’n €800 miljoen, worden dit jaar nog wel doorgevoerd. Vanaf volgend zijn beperkt extra middelen beschikbaar, onder andere voor wetenschappelijk onderzoek en de voortzetting van het regionaal investeringsfonds mbo. Daarnaast zal de uitvoering van de Talentstrategie komende jaren naar verwachting ook een impuls geven aan het aantal gewerkte uren in het onderwijs.
Minder leerlingen en studenten tot aan 2031
Het aantal leerlingen en studenten in het Nederlandse collectief bekostigde onderwijs daalt naar verwachting van 3,6 miljoen in 2025 naar ongeveer 3,5 miljoen in 2031 (-3,8%). De krimp, die zichtbaar is in alle onderwijssectoren, komt met name door de trendmatige daling van de geboortecijfers in de afgelopen twintig jaar. Na 2031 groeit het aantal leerlingen in het primair onderwijs naar verwachting weer.
Aantal arbeidsuren stabiliseert
Afgelopen decennium nam het aantal werkzame personen in het onderwijs structureel toe, maar deze trend kwam gedurende 2024 ten einde. Het Nationaal Programma Onderwijs, bedoeld om leerachterstanden als gevolg van de coronapandemie tegen te gaan, gaf tussen 2021 en 2024 nog een tijdelijke impuls aan het aantal werkzame personen in het onderwijs. Vanaf 2024 blijft het aantal gewerkte uren nagenoeg stabiel; de lagere leerling- en studentenaantallen en eerdere – inmiddels grotendeels teruggetrokken – bezuinigingsplannen lijken logische verklaringen. Ook de structurele krapte op de arbeidsmarkt speelt een rol, omdat het hierdoor lastiger is om regionale tekorten te verkleinen. Dit lukt daarom maar mondjesmaat.
In grote steden nog steeds sprake van tekorten
Met name in de grootste steden en in het westen van Nederland zijn er substantiële lerarentekorten. Zo schat het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) het lerarentekort in het primair onderwijs binnen de vijf grootste gemeenten op ongeveer 13,7% van de totale werkgelegenheid, tegenover een landelijk gemiddelde van 6,3%. Vergeleken met eerdere jaren neemt het tekort af, deels omdat het aantal leerlingen in het primair onderwijs afneemt. Toch is er in de meeste regio’s wel sprake van een tekort.
Meer en beter onderwijs blijft noodzakelijk
Hoewel het aantal leerlingen en studenten tot 2031 daalt, blijven investeringen in het onderwijs noodzakelijk. Ten eerste is de urgentie groot om te investeren in de basisvaardigheden van leerlingen en studenten. De prestaties van jongeren op het gebied van leesvaardigheid, natuurkunde en wiskunde zijn de afgelopen jaren verslechterd. Dit verklaart waarom het huidige beleid sterk gericht is op het verbeteren van basisvaardigheden in het primair en voortgezet onderwijs en het mbo.
Ten tweede sluiten de vaardigheden van werkenden niet altijd aan bij de vraag op de arbeidsmarkt. Zonder actie kan deze arbeidsmarktmismatch verder toenemen. Door de vergrijzing groeit bijvoorbeeld de vraag naar zorgpersoneel, terwijl de energietransitie leidt tot een grotere behoefte aan vakmensen die woningen kunnen verduurzamen. Het UWV verwacht dat de krapte in diverse mbo-beroepen tot 2030 verder oploopt. Dit onderstreept het belang van investeringen in de aantrekkelijkheid van het mbo en een hogere instroom van studenten, in combinatie met sturing op het studieaanbod van scholen in lijn met de toekomstige verwachte arbeidsvraag (numerus fixus).
Tot slot laat recent onderzoek zien dat de onderwijssector een belangrijke bijdrage levert aan de arbeidsproductiviteit van de Nederlandse economie. Met het oog op de vergrijzing en de daardoor afnemende beroepsbevolking zijn investeringen in (wetenschappelijk) onderzoek van groot belang om innovaties te stimuleren die helpen slimmer te werken met minder mensen.
"}},{"alignedImage":{"position":"bottom","extension":"svg","original":"https://assets.ing.com/asset/6563b655-685c-4f23-86f4-183f941eb382/Figuur-3-Kinderopvang-bijna-gratis-in-2029.svg","transformBaseUrl":"https://assets.ing.com/transform/6563b655-685c-4f23-86f4-183f941eb382/Figuur-3-Kinderopvang-bijna-gratis-in-2029"},"componentType":"paragraph","richBody":{"value":"Het kabinet wil de kinderopvang voor werkende ouders vrijwel gratis te maken. Hoewel dit de arbeidsparticipatie kan stimuleren, vergroot het tegelijkertijd de druk op de kinderopvangsector. Door de al bestaande personeelsschaarste vormt deze uitbreiding een risico voor de kwaliteit van de opvang. Het aantrekken van voldoende gekwalificeerd personeel blijft een grote uitdaging.
Groeiende vraag naar kinderopvang zet sector onder druk
De vraag naar kinderopvang is de afgelopen tien jaar sterk toegenomen, vooral door een stijgend aantal gezinnen met twee werkende ouders en een hogere vergoeding van opvangkosten. Deze groei heeft geleid tot toenemende personeelsschaarste in de sector, wat zich vertaalt in oplopende wachttijden.
Hoewel de overheid meer investeert in kinderopvang, worden de grenzen aan verdere groei steeds zichtbaarder. De combinatie van stijgende vraag en beperkte beschikbaarheid van personeel maakt het voor aanbieders lastig om aan de behoefte te voldoen.
Bijna gratis opvang zal bestaande druk op sector vergroten
In 2026 verhoogt de overheid het budget voor de kinderopvangtoeslag met €199 miljoen. Gezinnen met een verzamelinkomen tot €56.000 krijgen dan recht op het maximale vergoedingspercentage van 96%. Ook hogere inkomens profiteren van een verhoogde vergoeding.
Meer capaciteit nodig
Het is van groot maatschappelijk belang dat de sector haar capaciteit vergroot om deze extra vraag op te vangen. Lukt dat onvoldoende, dan dreigt een daling van de kwaliteit van de opvang, langere wachtlijsten en een verdere stijging van de uurtarieven boven het maximaal vergoede bedrag. Dit kan de beschikbaarheid en betaalbaarheid van goede kinderopvang op termijn onder druk zetten, vooral voor huishoudens met een lager inkomen of minder gunstige sociaaleconomische omstandigheden.
Voetnoten
(1) Tussen 1995 en 2024 gold de zogenaamde trap-op-trap-af-systematiek, waarbij de ontwikkeling van de omvang van het Gemeentefonds jaarlijks de ontwikkeling van de rijksuitgaven volgde. Het kabinet-Rutte IV besloot per 2024 tot de invoering van een nieuwe systematiek, waarbij de omvang van het Gemeentefonds de ontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product (bbp) volgt, om de voorspelbaarheid en stabiliteit te vergroten.
(2) Om deze stijgende kosten voor jeugdzorg te beteugelen is de hervormingsagenda Jeugd in het leven geroepen, die loopt tussen 2023 en 2028; komende tijd zal duidelijker worden in hoeverre deze agenda de financiële houdbaarheid van de jeugdzorg vergroot.
"}},{"componentType":"paragraph","richBody":{"value":""},"textLinks":[{"text":"Vooruitzicht woningcorporaties","url":"/zakelijk/sector/public/vooruitzicht-woningcorporaties"}],"title":"Lees verder"},{"alignedImage":{"position":"bottom","extension":"svg","original":"https://assets.ing.com/m/1a3ecae832f2f567/original/White-space.svg","transformBaseUrl":"https://assets.ing.com/transform/09d666cd-eba5-4571-b167-935fd6ecac93/White-space"},"componentType":"paragraph","richBody":{"value":""}},{"cards":[{"cardSize":"small","cardType":"product","componentType":"productCard","image":{"altTextNL":"Mirjam Bani","extension":"jpg","original":"https://assets.ing.com/m/317e1b327ddcd565/original/Mirjam-Bani-500x500px.jpg","publishedAt":"2023-09-14T12:16:45Z","transformBaseUrl":"https://assets.ing.com/transform/fc4b353a-9828-41c3-92d2-9b2b8bda7218/Mirjam-Bani-500x500px","type":"image","updatedAt":"2023-09-14T12:16:55Z","width":857},"intro":"Econoom Commercieel vastgoed & Public sector","link":{"url":"/zakelijk/economie/over-ing-research/auteur/mirjam-bani"},"title":"Mirjam Bani"}],"componentType":"cards"},{"alignedImage":{"position":"bottom","extension":"svg","original":"https://assets.ing.com/m/1a3ecae832f2f567/original/White-space.svg","transformBaseUrl":"https://assets.ing.com/transform/09d666cd-eba5-4571-b167-935fd6ecac93/White-space"},"componentType":"paragraph","richBody":{"value":""}},{"accordionList":[{"richBody":{"value":"Deze publicatie is opgesteld door de 'Economic and Financial Analysis Division' van ING Bank N.V. ("ING") en slechts bedoeld ter informatie van haar cliënten. Deze publicatie is geen beleggingsaanbeveling noch een aanbieding of uitnodiging tot koop of verkoop van enig financieel instrument. Deze publicatie is louter informatief en mag niet worden beschouwd als advies in welke vorm dan ook. ING betrekt haar informatie van betrouwbaar geachte bronnen en heeft alle mogelijke zorg betracht om ervoor te zorgen dat ten tijde van de publicatie de informatie waarop zij haar visie in deze publicatie heeft gebaseerd niet onjuist of misleidend is. ING geeft geen garantie dat de door haar gebruikte informatie accuraat of compleet is. ING noch één of meer van haar directeuren of werknemers aanvaarden enige aansprakelijkheid voor enig direct of indirect verlies of schade voortkomend uit het gebruik van (de inhoud van) deze publicatie alsmede voor druk- en zetfouten in deze publicatie. De informatie in deze publicatie geeft de persoonlijke mening weer van de Analist(en) en geen enkel deel van de beloning van de Analist(en) was, is, of zal direct of indirect gerelateerd zijn aan het opnemen van specifieke aanbevelingen of meningen in dit rapport. De analisten die aan deze publicatie hebben bijgedragen voldoen allen aan de vereisten zoals gesteld door hun nationale toezichthouders aan de uitoefening van hun vak. De informatie in deze publicatie kan gewijzigd worden zonder enige vorm van aankondiging. ING noch één of meer van haar directeuren of werknemers aanvaarden enige aansprakelijkheid voor enig direct of indirect verlies of schade voortkomend uit het gebruik van (de inhoud van) deze publicatie alsmede voor druk- en zetfouten in deze publicatie. Auteursrecht en rechten ter bescherming van gegevensbestanden zijn van toepassing op deze publicatie. Niets in deze publicatie mag worden gereproduceerd, verspreid of gepubliceerd door wie dan ook voor welke reden dan ook zonder de voorafgaande uitdrukkelijke toestemming van de ING. Alle rechten zijn voorbehouden. ING Bank N.V. is statutair gevestigd te Amsterdam, houdt kantoor aan Bijlmerplein 888, 1102 MG te Amsterdam, Nederland en is onder nummer 33031431 ingeschreven in het handelsregister van de kamer van koophandel. In Nederland is ING Bank N.V. geregistreerd bij en staat onder toezicht van De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten. Voor nadere informatie omtrent ING policy zie https://research.ing.com/.
"},"title":"Disclaimer"}],"componentType":"accordion"}]},"hasMacro":false,"id":"96bb5b96-b002-4aa6-925d-43b4810ed04a","localeString":"nl-NL","mainHeaderZone":{"authorInfo":{"authorName":"Mirjam Bani","image":{"altTextNL":"Mirjam Bani","extension":"jpg","original":"https://assets.ing.com/m/317e1b327ddcd565/original/Mirjam-Bani-500x500px.jpg","publishedAt":"2023-09-14T12:16:45Z","transformBaseUrl":"https://assets.ing.com/transform/fc4b353a-9828-41c3-92d2-9b2b8bda7218/Mirjam-Bani-500x500px","type":"image","updatedAt":"2023-09-14T12:16:55Z","width":857},"jobTitle":"Econoom commercieel vastgoed & Public Sector"},"backLink":{"textLink":{"text":"Public","url":"/zakelijk/sector/public"}},"componentType":"editorialHeader","coreHeader":{"subtitle":"Vooruitzicht overheid, onderwijs en kinderopvang","title":"Publieke sector: bezuinigingsdruk en krappe arbeidsmarkt beperken groei"},"date":"2026-09-07","readingTime":6},"publishDate":"2026-09-07T12:17:38.958+02:00"}}